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      科學推進風險治理真正強化“兩個根本”

      中國應急管理報 2021-04-09 14:45:19

      ■呂孝禮 薛瀾

      從根本上消除事故隱患、從根本上解決問題,是習近平總書記對做好應急管理工作提出的新的兩項根本性要求,既是重要理念,又是重要原則,也是重要方法,必須深刻領會,認真抓好貫徹落實。

      近年來,我國應急管理工作取得重要進展,“關口前移”逐漸成為各行各業的共識,安全生產隱患排查治理及自然災害綜合風險普查等風險治理相關工作都在逐步推進。這些工作有利于“從根本上消除事故隱患、從根本上解決問題”,回應了當前我國應急管理工作面臨的緊迫需求。

      但是,我們必須看到,我國安全生產正處于爬坡過坎期,自然災害處于風險易發期,城鄉間、地區間、行業間生產力發展水平不均衡,新的風險因素明顯增多,決定了我國應急管理工作比很多國家都要復雜。在推進風險治理工作過程中,必須善于抓源頭、抓根本,以自我革命的精神推進理念變革、制度變革、管理方式變革。

      建立與“十四五”規劃要求相適應的政績觀和考核體系

      風險治理工作因難于在短期內看到政策效果,加之官員任期有限,國內外不同程度上都存在對風險治理缺乏足夠重視的政策困境。要想破解這一困境,特別需要在頂層設計上有所突破。前不久公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱“十四五”規劃)就提供了突破政策困境的制度安排。“十四五”規劃將安全工作提升到了全新高度,這在客觀上要求風險治理成為未來政績觀和績效考核體系的重要組成要素。具體來講,需要在執政理念上把安全發展作為核心發展理念,在頂層設計上引導主要領導干部樹立與風險治理相關的政績觀,在各級干部績效考核體系中對風險治理工作賦予足夠的權重。

      科學認識參與各方行為規律,“循證”制定相關政策

      很多地方在重大突發事件之后常會立即開展專項治理,試圖收到立竿見影的效果。然而,這對于治愈存在多年的“頑疾”往往效果有限,反而使參與各方疲于應付。近年來廣為使用的行為洞見理念或許可為解決該問題提供一些借鑒。當前,以“助推”為代表的行為洞見理念已被經濟合作與發展組織、世界銀行等國際組織和歐盟、美國、英國等國家和地區廣泛接受,其核心是深入分析個體存在的認知偏誤,政策制定者可以基于人們的行為規律有針對性地設計備選方案,在不顯著改變備選選項激勵水平的情況下,潛移默化地影響個體行為選擇,從而更好地達到政策實施目標。同樣,風險治理工作也可在科學分析參與各方行為規律的基礎上,更科學、更“循證”地制定相關政策。

      風險治理考核應從重結果轉變為結果過程并重

      國外相關風險治理經驗表明,僅關注結果指標的風險治理模式不僅難以持久發揮作用,還會因被監管對象采用一些權宜策略性行為使得預期效用大大減弱,甚至出現負面效應,難以從根本上提高風險治理水平。一般情況下,當風險治理達到一定水平后,需要從單純的結果導向逐步過渡到更重視過程管理,把降低過程風險作為工作績效考核的重要指標,真正實現風險治理關口前移,推動系統風險大幅降低。

      風險治理應跨越單部門、多方參與、協同共治

      在傳統風險監管工作中,監管部門與被監管對象易形成“貓捉老鼠式”的對立關系,即監管方重視風險管控卻不重視提供服務和支持,被監管方躲避監管卻沒有意識到政府監管對減少事故風險的作用。未來,在嚴格執法的前提下,監管部門可嘗試利用自身優勢,幫助技術實力較弱的中小企業增強安全生產意識,提高安全生產能力,形成監管部門與被監管企業互信合作的良性風險治理機制,從而推動風險防范和隱患排查等工作順利開展,最終實現降低安全風險的共同目標。同時,應逐步推動行業協會發揮紐帶作用,促進企業與協會合作共治來消減共同面臨的風險隱患,進而避免或減少事故發生。

      剖析天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故等重特大突發事件案例,可以發現風險信號的信息采集和報送容易集中在“條”上,不同部門之間、條塊之間、政府與社會之間的合作仍然存在短板。因此,要強化“兩個根本”,不能僅依靠應急管理部門,而需要深度梳理風險和應急管理體系的責任鏈條,讓所有相關部門明確自身責任。同時,要改變風險治理和隱患排查僅僅依靠政府部門的局面,重視和善于通過政府與行業信息公開和強化社會監管等措施,讓社會組織和公民也有機會參與到相關工作中來,真正形成“政府—市場—社會”協同共治的新局面。

      梳理各級政府能力配置,做好風險治理事權劃分

      與很多政策領域一樣,風險治理領域也推進了央地事權劃分工作,但仍存在能力配置和事權劃分在政府層級間不匹配的問題。本輪機構改革過程中,上下一般粗的“職責同構”現象仍在一定范圍內存在。與之相對應的是,不同層級應急管理部門面對的主要工作數量和性質存在較大差異。各級政府應急管理體系的建立應從自身工作實際出發,進一步梳理人員編制、職責權限和治理能力現狀,以此為基礎進一步做好央地事權劃分工作。

      特別需要指出的是,各級政府在應急管理工作中已逐步明確了“屬地管理”原則。然而,這一原則在實務工作中面臨執行難題。不少屬地政府難以妥善處理與垂管單位和大型國企的監管和協調關系。因此,有必要進一步明確責任機制,建立條塊結合的風險信息分享與應急聯動機制,尤其需要加強平時的風險信息共享和綜合研判機制的建立,以及應急時期的聯動指揮和聯合信息發布機制的建立。

      做好事后調查分析不只停留在問責上

      我國目前的事故調查機制過于強調問責調查,雖一定程度上在短期內提升了各級政府主要領導對于風險治理工作的重視程度,但也容易導致調查機制扭曲,使得對一些事故的深層次誘因難以進行深入挖掘,從而影響事故經驗教訓的分享和學習。因此,需要進一步完善事故調查機制,推動從問責導向的事故調查機制向問題導向、學習導向的事故調查機制轉變,真正從血的教訓中進行深度學習反思,從而“從根本上消除事故隱患、從根本上解決問題”,切實提高系統的安全性。

      此外,事后學習整改不是轟轟烈烈的運動式治理,而是要把“兩個根本”帶來的政治勢能轉化為制度化的風險治理機制和治理能力。所謂制度化,不單體現在出臺了多少規章制度,更需要體現在領導干部和參與各方對于風險治理工作形成的共識和給予的行動支持。

      扎實推進能力專業化工作

      我國綜合性應急管理體系建立時間尚短,從業人員多元,尚未形成具有廣泛共識的職業體系,特別是能力專業化水平還有待提升,體制機制改革仍需進一步落實到位。深入推進風險治理相關工作,離不開具有專業技能的職業群體以及與核心應急管理工作崗位相匹配的專業人才隊伍。未來需要進一步加強應急管理等相關學科的建設,完善職業培訓和進修體系、領導干部培訓體系等,以更好滿足各類應急管理從業人員職業生涯發展不同階段的能力專業化需求。

      (呂孝禮系清華大學公共管理學院長聘副教授、應急管理研究基地副主任;薛瀾系清華大學文科資深教授、應急管理研究基地首席專家)

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